Desentralisasi pilihan terbaik untuk pertumbuhan Malaysia

Penulis: Wing Thye Woo, Universiti Sunway, Universiti California di Davis

Kelas menengah yang semakin berkembang di Malaysia menaruh harapan besar ke atas pembangunan ekonomi negara. Namun negara tidak akan bebas daripada ‘perangkap pendapatan sederharna’ (middle-income trap) dan tidak akan mencapai pertumbuhan yang merangkumi semua lapisan social jikalau terus ditakbir di bawah dasar-dasar kerajaan sekarang. Untuk menggerakkan pembangunan Malaysia ke peringkat selanjutnya, langkah-langkah reformasi yang bakal melahirkan desentralisasi (pemencaran kuasa) dalam pembuatan keputusan perlu diambil untuk membina ekonomi yang diterajui oleh ilmu pengetahuan (knowledge-led economy).  

Kerangka polisi Malaysia kini berakar-umbikan Dasar Ekonomi Baru (DEB) yang diperkenalkan pada tahun 1970 di samping teman sosial-politiknya ‘Ketuanan Melayu’. Dasar Ekonomi Baru telah berjaya membangunkan kelas menengah orang Melayu yang berpengetahuan, berkemahiran dan berkeyakinan terhadap identiti mereka. Akan tetapi, ia juga sudah menjadi pengetahuan umum bahawa kedua-dua dasar yang digubal mengikut keperluan semasa suatu ketika dahulu ini tidak mampu untuk mentransformasi Malaysia menjadi sebuah negara maju.

Untuk mencapai aspirasi-aspirasi ini, reformasi perlu dilakukan dengan segera dalam tiga bidang ekonomi utama. Secara umumnya, setiap bidang ini perlu diperkenalkan suatu komponen reformasi yang sama, iaitu pemantapan secara berhati-hati desentralisasi dalam proses pembuatan keputusan.

Pertama sekali, struktur pentadbiran negara menyekat pembuatan dasar secara inovatif dan menghalang pemantauan yang berkesan. Kerajaan persekutuan berkembang menjadi jauh lebih besar dan lebih kaku daripada kerajaan negeri, dengan kuasa besar yang tidak setimpal.

Belanjawan dan kemampuan berbelanja yang ketara menonjolkan ketidakseimbangan di antara kerajaan persekutuan dan kerajaan negeri. Kerajaan persekutuan berkuasa dari segi undang-undang untuk mengenakan cukai pendapatan dan cukai jualan. Sebaliknya, kerajaan negeri perlu bergantung kepada urusniaga berkaitan dengan tanah dan juga pengutipan cukai ke atas kegiatan kecil-kecilan seperti lesen penjaja untuk memperolehi pendapatan sendiri. Selain itu, kebanyakan perkhidmatan awam dibekalkan melalui cawangan-cawangan kementerian kerajaan perseketuan yang beroperasi di peringkat negeri, dan bukannya agensi kerajaan negeri.

Perbelanjaan negeri adalah ditentukan oleh peruntukan kewangan dari kerajaan perseketuan kepada kerajaan negeri. Padahal jumlah peruntukan turut bergantung kepada pertimbangan politik. Di bawah kerajaan Barisan Nasional (BN), negeri-negeri yang dikuasai oleh pihak pembangkang menerima bajet peruntukan yang jauh lebih kurang daripada negeri-negeri yang dikuasai oleh BN. Kerajaan-kerajaan negeri juga dihalang daripada membuat pinjaman untuk membiayai projek-projek pembangunan. Ini bermakna mereka tidak dapat mencari dana untuk membina prasarana yang diperlukan untuk merentasi leher botol pengeluaran yang dihadapi oleh industri tempatan.

Untuk mencapai pertumbuhan, kerajaan-kerajaan negeri harus diberi kuasa untuk merancang dan melaksanakan strategi-strategi pembangunan masing-masing. Sementara itu, untuk memastikan desentralisasi yang berkesan, setiap kerajaan negeri perlu ada perkhidmatan awam tersendiri dan tidak bergantung kepada kakitangan kerajaan perseketuan. Negeri-negeri juga perlukan peratusan hasil cukai yang lebih tinggi berdasarkan faktor-faktor seperti tahap pembangunan dan sumbangan kepada hasil cukai. Mereka juga patut dibenarkan untuk membuat pinjaman untuk membiayai projek-projek prasarana tempatan – dengan memberikan komitmen bahawa tidak akan meminta penyelamatan kewangan (bailout) daripada kerajaan perseketuan untuk selamatkan projek-projek tersebut – dan juga diberikan tanggungjawab penting yang kini dipegang oleh kementerian-kementerian persekutuan.

Tugas penting kedua ialah membaharukan syarikat-syarikat berkaitan kerajaan (GLCs). GLCs menghimpit ruang sektor swasta dan merosotkan dinamik ekonomi. Selain itu, GLCs juga membolehkan peningkatan gejala rasuah yang seterusnya memburukkan ketidaksamarataan pendapatan.

Secara teorinya, GLCs berupaya mencapai prestasi yang baik, tetapi dari segi praktis, ini tidak berlaku kerana fenomena di mana pegawai-pegawai memperalatkan GLCs demi naungan politik dan rasuah peribadi tidak dapat dielakkan. Sesungguhnya, GLCs adalah makhluk politik, bukan alat ekonomi.

Persaingan di antara GLCs dan swasta bersifat tidak adil dan memudaratkan pertumbuhan secara keseluruhannya. Tidak kira betapa tidak cekap GLCs, mereka sentiasa boleh mengharapkan  penyelematan kewangan oleh kerajaan. GLCs juga menjejaskan dinamik ekonomi apabila mereka membeli pesaing-pesaing mereka yang lebih cekap dalam sector swasta. Lebih teruk lagi, GLCs mencegah pembangunan komuniti perniagaan Melayu yang dinamik apabila usahawan-usahawan Melayu yang berkebolehan ditarik keluar dari keusahawanan swasta untuk mengisi pekerjaan-pekerjaan selesa dan sepanjang hayat dalam GLCs. 

Pengurangan saiz sektor berkaitan kerajaan menerusi penswastaan adalah mustahak demi kecekapan ekonomi, kebertanggungjawapan (akauntabiliti) politik dan kesamarataan pendapatan. Namun, pemilihan pembeli GLCs harus terhad kepada dua pertimbangan sahaja, iaitu saiz tawaran dan peningkatan persaingan dalam industri. Adalah lebih penting untuk menjalankan proses penswastaan secara terancang dan telus daripada secara pantas.

Tugas reformasi ekonomi penting yang ketiga ialah pempelbagaian dan pengembangan saiz sistem perbankan. Struktur monopoli kewangan merosakkan prestasi ekonomi dan memburukkan lagi ketidaksamarataan pendapatan dengan menyekat operasi perusahaan kecil dan sederhana (PKS).

Krisis kewangan Asia yang berlaku pada tahun 1997 telah menyakinkan kerajaan Malaysia bahawa sistem perbankan akan kurang terdedah kepada krisis sekiranya pihak berkuasa dapat memantau bank dengan lebih mudah. Akibatnya, bank-bank yang lebih kecil telah dipaksa untuk bergabung menjadi 10 bank besar pada tahun 2000.

Susuran langkah tersebut, syarikat pelaburan kerajaan muncul menjadi pemegang saham utama dalam kebanyakan bank perdagangan sehingga mewujudkan monopoli sektor perbankan oleh pihak kerajaan. Bank-bank ini bukan sahaja lambat dalam menerima kaedah pembayaran yang lebih baik dan menawarkan produk-produk kewangan baru, namun juga tidak memberikan layanan yang sepatutnya kepada pelangan peniaga kecil, serta bersikap berat-sebelah dan berpihak kepada GLCs dalam hal peminjaman. Ini berlaku kerana bilangan bank yang kecil dan luasnya kawalan kerajaan di kalangan bank-bank terbesar di negara ini.

Satu keburukan parah penggabungan bank adalah PKS Malaysia mula menghadapi kesusahan dalam meminjam modal daripada bank-bank besar, seiras dengan pengalaman  sedunia di manakebanyakan pengusaha-pengusaha kecil dan sederhana mendapatkan modal pelaburan daripada  bank-bank kecil dan sederhana. Tindak balas kerajaan Malaysia ialah menubuhkan Bank Perusahaan Kecil dan Sederhana (Bank SME) milikan kerajaan pada tahun 2005. Akan tetapi Bank SME tersebut tidak dapat memenuhi keperluan modal sektor PKS. Ia juga mempunyai nisbah pinjaman tidak berbayar yang tertinggi dalam industri perbankan. Pertumbuhan lembap sektor PKS menunjukkan bahawa perniagaan baru orang Melayu tidak muncul manakala ketidaksamarataan pendapatan semakin merunsingkan.

Reformasi sektor perbankan bermakna menghidupkan semula bank bersaiz kecil dan sederhana, mengurangkan pemegangan saham kerajaan dalam perbankan, dan selanjutnya menghapuskan sekatan ke atas bank asing dan aktiviti-aktiviti mereka.

Pada dasarnya, DEB ialah ‘Ketuanan Pemusatan Kuasa’ (Supremacy of Centralisation) dalam bidang ekonomi yang berupa-bentuk ‘Ketuanan Kerajaan Persekutuan’ dalam bidang pentadbiran, ‘Ketuanan GLC’ dalam bidang pengeluaran dan ‘Ketuanan Bank Monopoli’ dalam sektor kewangan.

DEB tidak berupaya menggerakkan seluruh kekuatan minda Malaysia demi penciptaan ilmu kerana ia menghalang  kecemerlangan institusi sosial ekonomi daripada diperkasakan dan menyumbang kepada perhijrahan cendekiawan dan modal. Untuk membebaskan Malaysia dari perangkap pendapatan sederhana, ‘Ketuanan Pemusatan Kuasa’ harus disingkirkan daripada kerangka dasar umum untuk memberi jalan kepada pertumbuhan yang diterajui oleh ilmu pengetahuan.

Wing Thye Woo merupakan Presiden Institut Asia-tenggara Jeffrey Cheah dan Pengarah Pusat Pembangunan Mampan Jeffrey Sachs di Universiti Sunway dan Profesor Ekonomi di Universiti California di Davis.

Artikel ini adalah diterjemahkan dari artikel Bahasa Ingeris “Decentralisation the best bet for Malaysia’s growth,” East Asia Forum, 24 Mac 2019; https://www.eastasiaforum.org/2019/03/24/decentralisation-the-best-bet-for-malaysias-growth/

]]>